เปิด พ.ร.บ. คณะสงฆ์ ๒๔๘๔
ค้นหาความหมายประชาธิปไตยในคณะสงฆ์
โดย พระใบฎีกาคทาวุธ คเวสกธมฺโม
นักศึกษาปริญญาเอก หลักสูตรนิติศาสตรดุษฎีบัณฑิต
คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)
ครั้งพุทธกาลพระอานนท์ได้ทูลถามพระพุทธองค์ว่า “เมื่อไม่มีพระองค์แล้ว ใครจะเป็นศาสดาแทนพระองค์” พระองค์ก็ทรงตอบพระอานนท์ว่า
โย โว อานนฺท ธมฺโม จ วินโย จ เทสิโต ปญฺญตฺโต โส โว มมจฺจ เยน สตฺถา.
“ดูกรอานนท์
ธรรมและวินัยใด ที่เราได้แสดงแล้ว
และบัญญัติแล้ว แก่เธอทั้งหลาย
ธรรมและวินัยนั้น
จักเป็นศาสดาของเธอทั้งหลาย
ในเมื่อเราล่วงลับไป”
นั้นหมายความว่าพระสงฆ์ต้องถือธรรมวินัยหรือยึดหลักการที่ถูกธรรมเป็นใหญ่ พระองค์ไม่ได้มอบอำนาจให้สงฆ์กลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง เพื่อขึ้นมาปกครองสงฆ์ทำตัวเป็นศาสดาแทนพระองค์
และเมื่อพระพุทธศาสนาได้เผยแผ่ไปยังดินแดนต่าง ๆ รูปแบบการปกครองของคณะสงฆ์นอกจากจะถือพระธรรมวินัยเป็นใหญ่แล้ว ก็ปรับสภาพการปกครองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมวิทยาของแต่ละท้องถิ่น
ส่วนคณะสงฆ์ในประเทศไทยจะยึดถือหลักการ ๓ อย่าง คือ พระธรรมวินัย กฎหมายบ้านเมือง และจารีต กล่าวคือ นอกจากพระสงฆ์จะอยู่ภายใต้พระธรรมวินัย ยังต้องอยู่ภายใต้กฎหมายของรัฐ และหากรัฐจะออกกฎหมายใดเพื่อนำมาใช้กับคณะสงฆ์เป็นการเฉพาะ “กฎหมายนั้นต้องสอดคล้องกับพระธรรมวินัย และสนับสนุนให้พระธรรมวินัยได้ทำหน้าที่เป็นประโยชน์เกื้อกูลอย่างเต็มที่ในสังคมนั้น ๆ
ในประเทศไทยที่ผ่านมาได้มีพระราชบัญญัติคณะสงฆ์เพื่อวางรูปแบบโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์ไว้เป็นการเฉพาะมี ๓ ฉบับด้วยกันคือ ฉบับที่ ๑ พระราชบัญญัติลักษณะการปกครองคณะสงฆ์ รศ. ๑๒๑ (๒๔๔๕) ประกาศใช้ในสมัยรัชกาลที่ ๕ ฉบับที่ ๒ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ ประกาศใช้ในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม
และฉบับที่ ๓ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ ประกาศใช้ในสมัยของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งมีผลบังคับใช้มาจนถึงปัจจุบัน และฉบับนี้ได้มีการแก้ไข ๔ ครั้ง คือ แก้ไขเพิ่มเติมในปี ๒๕๓๕ , ปี ๒๕๖๐ และปี ๒๕๖๑ และการปกครองสงฆ์ไทยในยุคปัจจุบัน เป็นการมุ่งปกครองครองคณะสงฆ์โดยมุ่งใช้อำนาจตามกฎหมายมากเกินไป
เจ้าประคุณสมเด็จพระพุทธโฆษาจารย์ (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) ได้กล่าวไว้ในหนังสือนิติศาสตร์แนวพุทธว่า
“…เมื่อปกครองด้วยอํานาจ
ก็เกิดความรู้สึกในเชิงปฏิปักษ์
ที่เอียงไปในทางที่จะขัดแย้งกัน
เช่น ในการปกครองสงฆ์ปัจจุบันนี้
เมื่อการศึกษาเสื่อมโทรมลง
ก็ต้องหันไปเน้นการปกครองด้วยอํานาจ….”
“…การปกครองแบบใช้อํานาจจึงก่อให้เกิดปัญหา เริ่มตั้งแต่เกิดความขัดแย้งในจิตใจเป็นต้นไป ทําให้ยิ่งต้องเพิ่มการใช้อํานาจ ใช้อาญา และจะเน้นการลงโทษมากยิ่งขึ้นตามลําดับ ไม่ใช่เป็นการปกครองแบบพยายามสร้างคนดี…”
“…การปกครองในสมัยนี้ของพระสงฆ์ เราจึงเห็นว่าไม่ค่อยได้ผล เพราะได้กลายมาเป็นการปกครอง เพื่อการปกครอง คือปกครองแบบใช้อํานาจ…”
ทั้งนี้ พระราชบัญญัติทั้ง ๓ ฉบับนี้ ก็มีทั้งด้านดี และด้านที่ก่อให้เกิดปัญหากับคณะสงฆ์ก็มาก แต่ฉบับที่อยากจะเสนอให้สังคมได้มาร่วมแลกเปลี่ยน เรียนรู้ไปด้วยกันคือ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ เป็นฉบับที่สอดคล้องกับยุคสมัยบ้านเมืองในปัจจุบันที่ปกครองระบอบประชาธิปไตยมากที่สุด
เหมือนคำกล่าวที่ว่า การปกครองระบอบประชาธิปไตย ไม่ใช่ระบอบการปกครองที่ดีที่สุด แต่เป็นระบอบการปกครองที่เลวน้อยที่สุด เช่นเดียวกันพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ ยังไม่ใช่รูปแบบการปกครองคณะสงฆ์ที่ดีที่สุด แต่เป็นรูปแบบการปกครองคณะสงฆ์ที่เป็นประชาธิปไตย และสอดคล้องกับพระธรรมวินัยมากที่สุด
ผู้เขียนก็เคยได้ยินปรมาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนท่านหนึ่งเคยกล่าวไว้ว่า “พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ ถือว่าเป็นรูปแบบการปกครองคณะสงฆ์ที่เป็นประชาธิปไตยที่สุด”
ที่มาของพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔
เมื่อกล่าวโดยสรุปแล้ว ในปี ๒๔๗๗ ได้มียุวสงฆ์หรือพระหนุ่มที่กำลังศึกษาอยู่ของฝ่ายมหานิกายในเขตพระนคร และธนุบรี ๓๐๐ กว่ารูป ได้ร่วมกันตั้งกลุ่ม “คณะปฎิสังขรณ์การพระศาสนา” โดยเห็นว่า การปกครองคณะสงฆ์ภายใต้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ร.ศ. ๑๒๑ ไม่มีความเสมอภาคเท่าเทียม ไม่เป็นประชาธิไตย เพราะอำนาจการปกครองหรือตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชตกอยู่เพียงแค่พระสงฆ์กลุ่มเดียวเท่านั้น จึงเกิดการเคลื่อนไหวให้มีการเปลี่ยนแปลงพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ เพื่อกระจายอำนาจให้พระสงฆ์ได้มีส่วนร่วมในการปกครอง และอยู่ภายใต้พระธรรมวินัยอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน จึงเป็นที่มาของการประกาศใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.๒๔๘๔ ในเวลาต่อมา
ลักษณะพิเศษของพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔
กฎหมายฉบับนี้จะมีความแตกต่างไปจาก พ.ร.บ.ลักษณะการปกครอง ร.ศ. ๑๒๑ และ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ อย่างสิ้นเชิง เมื่อวิเคราะห์ผ่านหลักความเสมอภาค หลักเสรีภาพ และหลักภราดรภาพ ซึ่งถือว่าเป็นหลักการที่สำคัญในการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีดังนี้
๑) หลักความเสมอภาค คณะสงฆ์ทั่วสังฆมณฑลจะไม่ตกอยู่ภายใต้การปกครองของสงฆ์กลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง แต่พระสงฆ์ทั้งหมดจะมีส่วนร่วมในการปกครองคณะสงฆ์ โดยแบ่งอำนาจการปกครองออกเป็น 3 อำนาจ คือ สังฆสภา (อำนาจบัญญัติสังฆาณัติ) คณะสังฆมนตรี (อำนาจบริหารคณะสงฆ์) และคณะพระวินัยธร (อำนาจวินิจฉัยอธิกรณ์) ซึ่งคณะสงฆ์จะมีส่วนร่วมในการบริหารงานในตำแหน่งอย่างเสมอภาค ไม่มีแบ่งแยกว่าเป็นธรรมยุติหรือมหานิกาย
สังฆสภา ตามมาตรา ๑๑ ให้สังฆสภามีสมาชิกไม่เกิน ๔๕ รูป ประกอบไปด้วย ๑) พระเถระชั้นธรรมขึ้นไป ๒) พระคณาจารย์เอก ๓) พระเปรียญเอก ทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ มีหน้าที่ออกสังฆาณัติ คำสั่ง ระเบียบ หรือข้อบังคับต่างๆ เพื่อใช้ในปกครองและบริหารงานของคณะสงฆ์ และการลงมติโดยใช้เสียงส่วนมากตามระบอบประชาธิปไตย
คณะสังฆมนตรี ตามมาตรา ๒๘ ให้สมเด็จพระสังฆราชทรงแต่งตั้งสังฆมนตรี ประกอบด้วยสังฆนายก ๑ รูป และสังฆมนตรีอีกไม่เกิน ๙ รูป ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร มีหน้าที่ในการบริหารงานคณะสงฆ์อยู่ในตำแหน่งคราวละ ๔ ปี
และคณะพระวินัยธร ตามมาตรา ๕๐ มาตรา ๕๑ และมาตรา ๕๒ การพิจารณาวินิจฉัยอธิกรณ์ให้เป็นอำนาจและหน้าที่ของคณะพระวินัยธร ทำหน้าที่เป็นศาลสงฆ์ มีชั้นต้น ชั้นอุทธรณ์ และชั้นฎกา วินิฉัยอธิกรณ์ให้เป็นไปตามพระธรรมวินัยและสังฆาณัติ
๒) เสรีภาพ การทำงานภายใต้การปกครองคณะสงฆ์ของกฎหมายฉบับนี้ให้เสรีภาพในการทำงาน เช่น ให้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น จะเห็นด้วย โต้แย้ง หรือเสนอแนะก็ตาม ซึ่งเป็นไปตามหลักสังฆะสุฏฐุตายะ ไม่มีการกดขี่ข่มเหง แต่ยอมรับร่วมกันของสงฆ์ว่าเป็นประโยชน์ต่อมหาชน (พหุชนหิตาย พหุชนสุขาย โลกานุกมฺปาย)
สอดคล้องกับหลักการระบอบประชาธิปไตย และมีเสรีภาพทางความคิด ในด้านการขับเคลื่อนงานทั้งงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาค สามารถใช้ความคิดวางแผนการทำงานได้อย่างเต็มศักยภาพของแต่ละคน
การบริหารงานคณะสงฆ์ส่วนกลาง ตามมาตรา ๓๓ ให้มีหน่วยงานประกอบไปด้วย ๑) องค์การปกครอง ๒) องค์การศึกษา ๓) องค์การเผยแผ่ ๔) องค์การสาธารณูปการ และยังกำหนดให้มีองค์การอื่นเพิ่มได้อีกตามเห็นสมควร โดยมีสังฆมนตรี ๑ รูป เป็นผู้รับผิดชอบในแต่ละองค์การ หรือถ้าจำเป็นให้มีสังฆมนตรีช่วยว่าการก็ได้
การบริหารงานคณะสงฆ์ส่วนภูมิภาค ตามมาตรา ๓๔ ประกอบกับมาตรา ๓๕ ได้กำหนดให้มีเจ้าคณะผู้ตรวจการภาค ส่วนการบริหารงานคณะสงฆ์ในระดับจังหวัดและอำเภอจะมีลักษณะเป็น “คณะกรรมการสงฆ์จังหวัด” และ “คณะกรรมการสงฆ์อำเภอ” ทั้งจังหวัดและอำเภอได้แบ่งงานออกเป็น ๔ ฝ่ายเหมือนส่วนกลางคือ องค์การปกครอง องค์การศึกษา องค์การเผยแผ่ องค์การสาธารณูปการ โดยการบริหารงานต้องเป็นไปตามพระธรรมวินัย สังฆาณัติ กฎองค์การ กฎหมายข้อบังคับ และระเบียบ
3) ภราดรภาพ คือ มีความเป็นพี่เป็นน้อง ช่วยเหลือเกื้อกูลมีน้ำหนึ่งเป็นอันเดียวกัน เป็นไปตามหลักพระธรรมวินัยที่พระพุทธเจ้าให้เรียกกันในคณะสงฆ์ผู้บวชก่อนมีพรรษามากให้เรียกว่า ภันเต คือ พี่ และผู้บวชทีหลังมีพรรษาน้อยกว่า ให้เรียกว่า อาวุโส คือ น้อง
“รวมความแล้วพระสงฆ์ในพระพุทธศาสนา
ทั่วทั้งสังฆมณฑลเป็นพี่เป็นน้องกัน”
ซึ่งจะช่วยให้การดำรงในวิถีสมณะบรรลุผล ดังที่พระพุทธองค์ตรัสแก่พระอานนท์ว่า “กัลยาณมิตรเป็นทั้งหมดของพรหมจรรย์”
ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้ปรากฎในบทเฉพาะการ ตามมาตรา ๖๐ ได้กำหนดเปิดพื้นที่ให้มีการทำสังคายนาพระไตรปิฏกให้แล้วเสร็จภายในไม่เกิน ๘ ปี นับแต่วันที่ประกาศใช้ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔
“เพื่อให้ดำเนินการรวมนิกายสงฆ์
คือมหานิกายและธรรมยุติ
มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
คือนิกายเถรวาทที่ปฏิบัติสืบต่อกันมาแต่โบราณกาล”
นอกจากเรื่องรวมนิกายในบทเฉพาะกาลแล้ว หากพิจารณาจากรูปแบบการปกครองหรือการบริหารงานคณะสงฆ์ภายใต้ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ เป็นการทำงานเป็นทีมเกื้อกูลต่อคณะสงฆ์ด้วยกันแล้ว ยังเป็นการทำงานเชิงรุกด้วยการทำให้พระสงฆ์ได้ทำงานช่วยเหลือ เกื้อกูลชาวบ้าน ชุมชน และสังคมอย่างเป็นรูปธรรมอีกด้วย
ดังนั้น เมื่อ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๔๘๔ โครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์มีความเป็นประชาธิปไตย จึงทำให้พระสงฆ์ทั่วสังฆมณฑลกลับมาถือพระธรรมวินัยเป็นใหญ่ โดยไม่ได้มอบอำนาจให้สงฆ์กลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง อยู่เหนือพระธรรมวินัยและพระสงฆ์ทั้งมวล จะส่งผลให้การทำงานพระศาสนาของคณะสงฆ์เป็นไปตามเจตนารมณ์ตามพุทธพจน์ที่ว่า “จรถ ภิกฺขเว จาริกํ พหุชนหิตาย พหุชนสุขาย โลกานุกมฺปาย อตฺถาย หิตาย สุขาย เทวมนุสฺสานํ” แปลความว่า “เธอทั้งหลาย จงจาริกไป เพื่อประโยชน์และความสุขแก่คนหมู่มาก เพื่ออนุเคราะห์โลก เพื่อประโยชน์เกื้อกูลและความสุขแก่ทวยเทพและมนุษย์ทั้งหลาย” ได้บรรลุผลแน่นอน
ติดตามบทความตอนต่อไป “พ.ร.บ. คณะสงฆ์ ๒๔๘๔ ที่ยึดโยงกับชุมชน” กับ “พ.ร.บ. คณะสงฆ์ ๒๕๐๕ ที่ยึดโยงกับอำนาจรัฐ” โดยพระใบฎีกาคทาวุธ คเวสกธมฺโม นักศึกษาปริญญาเอก หลักสูตรนิติศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)
